av Nicolay B. Johansen
En av lærdommene etter kampen om rusreformen, er at det hersker nokså kaotiske tilstander i universitetsmiljøene. Hva kan man forvente av offentlig ansatte professorer? Skal de stå i spissen for, eller mot, en politisk reform? Eller skal de være “eksperter” og tilby saklig distanse? Et høringsbrev fra forskningssenteret Seraf ved Oslo Universitetssykehus, stiller spørsmålet på spissen.
I forbindelse med rusreformen leverte Seraf et høringsbrev som utfordrer sentrale akademiske verdier. I høringsbrevet motarbeidet de reformforslaget. Måten de gjorde dette på, etterlater et spørsmål om nødvendigheten av at det utarbeides retningslinjer for «god forvaltningsskikk» i forbindelse med politiske reformer.
Solberg-regjeringen lanserte som kjent en storstilt rusreform i 2018. De fikk imidlertid ikke flertall for forslaget, som falt i Stortinget mai 2021. Det såkalte rusreformutvalget presenterte sin rapport om hvordan vi kan avkriminalisere bruk og besittelse av narkotika julen 2019. Forslaget var mye omdiskutert og departementet som skulle presentere det endelige forslaget mottok hundrevis av innspill i form av høringssvar.
Seraf leverte ett av disse høringssvarene. Forskningsinstituttet Seraf ligger under Oslo universitetssykehus og har spesialkompetanse på rusproblematikk. Høringssvaret er skeptisk til regjeringens foreslåtte rusreform. Det som er tema her, er ikke de synspunkter de fremfører. Det er hensikten med høringsrunder at motforestillinger skal komme fram. Problemet oppstår ikke der.
Det skeptiske høringssvaret blir problematisk fordi det er formulert med skjulte premisser. Seraf er et ekspertorgan på feltet sitt, men regjeringens forslag innebærer et skifte i hva slags ekspertise som skal vektlegges. Serafs høringssvar beskytter den etablerte ekspertisen, men skjuler dette bak formuleringer at argumentene som fremføres er «feil». I sakens anledning viser det seg at Seraf heller ikke har rett i sine påstander om andres feil, og det er direkte pinlig for dem. Men burde det være retningslinjer for hvordan forvaltningsmessige ekspertorganer uttaler seg i forbindelse med politiske prosesser?
En reform må nødvendigvis innebære en endring. Spørsmålet er om man kan forvente høringsuttalelser fra akademiske institusjoner som reflekterer over forskjellen mellom de foreliggende og foreslåtte verdiene slik de er nedfelt i forslaget.
Regjeringens utvalg ble ledet av en strafferettsekspert (Runar Torgersen) som til daglig arbeider hos Riksadvokaten og som tidligere har ledet det omfattende arbeidet med å utarbeide en ny straffeprosesslov. Mandatet til utvalget var å utrede en form for avkriminalisering. Dette var med andre ord en vurdering som tok utgangspunkt i strafferett. Det aller mest grunnleggende strafferettslige prinsippet i liberale demokratier, er at straff skal være siste utvei. Som samfunn skal vi være tilbakeholdende med bruk av straff. Alle andre virkemidler skal prøves først og bruken av straff skal begrunnes rasjonelt. Den skal «virke» på en eller annen måte.
Et medisinsk perspektiv retter oppmerksomheten mot prevalens, altså forekomst av bruk. Medisinere ser på samfunnskroppen som mer eller mindre sunn. Bruk av rusmidler er usunt og skadelig, og da bruker man de tilgjengelige virkemidlene for å hindre bruk.
Denne tankegangen ble sementert av den sagnomsuste helsedirektør Karl Evang (han var leder av det vi i dag kaller Helsedirektoratet fra 1936 til 1972). I boken Narkotika, generasjonene og samfunnet (1973), fremstilte Evang bruk av alle ulovlige midler som avhengighetsskapende over samme lest, og denne bruken var en fare for samfunnet som krevde helt særlige virkemidler. Man måtte slå ned på alle tilfeller. De som mente noe annet var agenter for en særlig kynisk industri på fremmarsj. Bokens innhold er direkte overført til den første stortingsmeldingen om temaet (Om narkotikaproblemer 1975), som han selv skrev. Mange steder siterer han også seg selv i lange utdrag. På denne måten la Evang til rette for en tankegang der alle virkemidler var legitime. Han opprettet en form for politisk unntakstilstand for narkotika. Denne unntakstilstanden er senere moderert med skadereduksjonstiltak, men politiskandalene våren 2021 avdekket at systemet fortsatt er operativt. Det var dette regimet Solbergregjeringen utfordret.
Det kan diskuteres om strafferetten er overordnet alle andre lovverk på rusfeltet, men rusreformutvalgets rapport er en gjennomgang på strafferettens premisser. Rapporten foreslo en avkriminalisering av bruk og besittelse av ulovlige rusmidler. Modellen besto i at bruk og besittelse under visse terskelverdier skulle gjøres straff-fritt, men fortsatt gi anledning til de straffeprosessuelle virkemidlene visitasjon, konfiskering og destruering.
Serafs medisinske perspektiv avviker fra det strafferettslige i utvalgets rapport. Deres argumentasjon, som ble flittig brukt av andre motstandere av reformen, baserte seg i første omgang på påstander om at rusreformutvalget hadde sett bort fra viktig forskning om straffens virkninger. Ole Røgeberg har vist at de alternative kildene som Seraf trekker fram, ikke underbygger det synet de påstår, og at det i beste fall er snakk om å velge seg et utsnitt av litteraturen som passer dem best. Røgeberg oppsummerer sin vurdering med denne formuleringen:
Serafs høringsuttalelse blander faglige og verdipregede vurderinger og svikter grovt i kildebruk og faglighet.
Forfatterne bak Serafs høringsuttalelse, Helge Waal og Thomas Clausen, lar merkelig nok være med å svare på disse kritikkpunktene, og benytter i stedet anledningen til å mistenkeliggjøre Røgerbergs motiver og leseferdigheter. Det mest problematiske i denne sammenhengen er imidlertid at Seraf tar deres medisinske perspektiv for gitt uten å kommentere at dette kommer i konflikt med de juridiske føringene i det strafferettslige begrunnete forslaget.
Reaksjonen til Serafs representanter er forståelig dersom man ser litt nærmere på deres posisjon på rusfeltet. Seraf er formelt sett en del av Universitetet i Oslo. Det eneste reelle konkurrerende miljøet i på dette feltet er Folkehelseinstituttet (FHI), som har en avdeling for rusproblematikk. FHI er også dominert av medisinere og det medisinske perspektivet. Det er med andre ord ikke noen reell konkurranse mellom forståelsesmåter på feltet. De deler også grunnforståelse med myndighetene. Helsedepartementet og Helsedirektoratet uttrykker stort sett de samme forestillingene om rusproblematikk, slik det for eksempel fremkommer i Stortingsmeldinger. Dette felles idegrunnlaget blir formodentlig stadig sterkere jo mer kontakt det er mellom partene, og fortoner seg for de involverte som behagelige og konfliktfrie møter og forhandlinger. Dette er farene som oppstår i et politisk felt: at de ideene sementeres. Dette skal ikke forstås som en forventning om at myndighetsorganer skal bli utfordret hele tiden, men konsensusen mellom forskere og myndigheter medfører at premisser for forskningen blir liggende uberørt over tid. Og det er en vennligsinnet tolkning, at Seraf med sin høringsuttalelse uttrykker en velment og selvsikker fremstilling av hva som er «sant» på rusfeltet.
Det er med andre ord ikke så merkelig at forskningsmiljøene og myndighetsorganene konvergerer mot den samme forståelsen: den ene part finansierer den andre, men deres fortløpende kontakt skaper etter hvert også felles forståelse. Det tilhører den menneskelige natur og organisasjoner iboende logikk at de nærmer seg hverandres forståelsesmåter.
Det er nok også dette vi ser uttrykk for i den uklare grenseflaten mellom forskningen og myndighetsutøvelsen. Lederen for Seraf har for eksempel synspunkter på ruspolitiske reformer, blir satt til å lede forberedelsene til de samme ruspolitiske reformene, og skal lede et institutt som fikk ansvaret for å evaluere den samme reformen. Seraf er med andre ord involvert som politiske pådrivere, i utarbeidelsesfasen og faktisk også evalueringsfasen av en bestemt reform. Og dette er bare ett av svært mange mulige eksempler (Skyggeutvalget leverte et begrunnet krav om at hele rusfeltet må granskes, med flere eksempler). Resultatet er institusjonelt samrøre hvor grenseflaten mellom universitetsmiljøet blir uklar overfor forvaltningen og til dels politikken.
Spørsmålet som da oppstår, er hvilket miljø som kan stille de grunnleggende spørsmålene på rusfeltet, når de formelt sett uavhengige forskningsinstitusjonene er bundet opp i politikkutforming og forvaltning? Finnes det som Arbeids- og sosialministeren etterlyste etter NAV-saken, «tilstrekkelig mange kritiske akademiske faglige miljøer»? Finnes det overhodet noen? Når universitetsinstitusjonene bindes opp i forvaltning og politikkutforming, må andre instanser fylle tomrommet og utfordre premissene for administrasjon, politikk- og praksisutforming. Ekspertorganisasjonene er ikke i stand til å se utover sin egen smale horisont.
Serafs høringsuttalelse reiser mange spørsmål. Mye kunne vært løst med en bedre rolleforståelse, men i dette tilfellet mangler det også en forståelse for at man har et ansvar for å løfte blikket opp fra ens egen fagkorridor. Det ligger sterke verdimessige føringer i det medisinske perspektivet, men det burde ikke være umulig for mennesker med høy utdannelse å se at andre perspektiver tilsier andre verdier og prioriteringer.
Samtidig løfter saken fram et prinsipielt spørsmål om ekspertenes rolle på bordet. Forskningsprogrammet Reflex, også ved Universitetet i Oslo, tok for seg spørsmålet om ekspertenes rolle i dagens samfunn. Bruk av eksperter skaper et legitimitetsproblem, sier lederen av programmet, Erik Oddvar Eriksen:
…ekspertorgan [anvender] også ikkje-vitskaplege verdipremissar i avgjerdene sine .Dette reiser eit problem om kven som har ansvare i høve til kva ein skal kunna stilla dei til ansvar for. Denne ekspertmakta har me ikkje ei fullgod rettferdiggjering av. Sjølv om alle er einige i at det er nødvendig med uavhengige ekspertar og ei kunnskapsbasert forvaltning for å få løyst problem, så vil det likevel eksistera eit legitimitetsproblem
Dette er et grunnleggende demokratisk problem, og det får en særlig tvist når ekspertene skal uttale seg i forbindelse med politiske endringsforslag. Ekspertisens autoritet og manglende demokratiske forankring, tilsier en form for ydmykhet i omgang med politiske prosesser.
Demokrati betyr at det er folket som bestemmer. Det er Stortinget som vedtar lover. Forvaltningen skal sørge for at lovene omsettes i handling. Deres erfaringer er viktige, også i utarbeidelsen av nye lover, men det er ikke de som bestemmer dem. I samband med rusreformen sto politiet og Seraf i spiss for å hindre reformen i å bli vedtatt. Dette etterlater imidlertid spørsmålet om hvilke kriterier skal man stille for deres involvering i politiske prosesser? I ModusA-notat nr. 2 (2021) fremheves et sett med akademiske dyder som med hell kunne vært brukt som rettesnor, spesielt gjelder dette prinsippet om «åpne tekster». Åpne tekster er slike som fremfører gjennomsiktige resonnementer.
Eriksen, omtalt over, har et forslag som løser legitimitetsproblemet på en lignende måte. Han foreslår (samme sted som over) at
… ekspertar søkjer offentleg stadfesting på at verdipremissane dei brukar og dei råda dei kjem med, er rette. Når både vitskapssamfunnet og det breie offentlege samfunnet blir bedne om å koma med innspel, får me alle ein test på kor fornuftige vurderingane er
Det er ikke åpenbart hvordan et slikt forslag skal gjennomføres i praksis. Men det tar presist for seg problemene med Serafs høringsuttalelse.
En viktig lærdom etter rusreformen, uansett om man sørger eller er glad for utfallet, er at man stiller større krav til fagmiljøer og ekspertgrupper, spesielt de som er tilknyttet forvaltningen. Stortinget bør kanskje vurdere om det skal utferdiges egne retningslinjer for «god forvaltningsskikk» som høringsinstans.